La Ley 4/2013, de 23 de mayo, por la que se modifica la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón simplifica la regulación existente, clarificando el texto y adecuándolo al marco normativo actual
Esta Ley simplifica la regulación existente clarificando el texto y adecuándolo al marco normativo actual. Además, simplifica la tramitación y clarificar la intervención de cada uno de los agentes, coordinando en la medida de lo posible los procedimientos administrativos y distribuyendo claramente las competencias de cada uno de los actores con responsabilidad en urbanismo. Entre los principales objetivos de esta legislación se encuentra disminuir la complejidad y el exceso de intervención administrativa en los sistemas de gestión urbanística y se clarifique el papel del propietario del suelo, adoptar las medidas necesarias en materia de gestión urbanística.
Otros de los objetivos que se pretenden alcanzar son: fomentar la rehabilitación potenciando los mecanismos de intervención sobre el suelo ya edificado; propiciar el desarrollo de iniciativas en suelo no urbanizable controlando su legalidad; adaptar los requisitos de la Ley a las necesidades de cada municipio haciendo que sea el plan general y no la Ley el que adapte los objetivos de la norma ajustándolos a la realidad, muy diversa en Aragón, de cada territorio; establecer las medidas necesarias que permitan adecuar la urbanización al proceso de edificación garantizando la ejecución de la urbanización paralela; y por último, iniciar el proceso de coordinación de la normativa urbanística con la normativa de ordenación del territorio como primer paso hacia el objetivo de integración en un solo trámite de las autorizaciones administrativas que el Gobierno de Aragón deba dar en el procedimiento urbanístico.
Dentro del objetivo de simplificación normativa, se plantean diferentes líneas de actuación. Por una parte, intentar simplificar la redacción excesivamente compleja de determinados artículos que dificultaba su aplicación. Por otra parte, adecuar la Ley de Urbanismo de Aragón a la cambiante realidad normativa. La aprobación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; de la Ley 2/2011, de 4 de marzo , de Economía Sostenible, y del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio , de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, hacen necesario un ajuste de la regulación acorde con el contexto normativo. Asimismo, como consecuencia del proceso previo de participación técnica seguido, muchos de los gestores que aplican habitualmente la norma propusieron cambios que permiten una mayor comprensión del texto o su mejor aplicabilidad.
Dentro de este objetivo de simplificación y adecuación al actual contexto normativo, cabe resaltar el cambio operado en la regulación de las licencias urbanísticas, que limita su contenido a lo que es propiamente competencia urbanística e incorpora la regulación de la comunicación previa y declaración responsable, manteniendo únicamente la necesidad de autorización administrativa expresa para aquellos supuestos en los que así viene determinado por la normativa básica estatal. Se introduce el concepto de título habilitante de naturaleza urbanística, que engloba tanto a las licencias urbanísticas como a las declaraciones responsables y las comunicaciones previas. De esta forma, se quiere recalcar que la ejecución de determinadas obras no siempre requerirá un control a priori de la Administración, sino que el título que habilitará a su realización será la declaración responsable o comunicación previa, siendo el control administrativo posterior a su ejecución. Asimismo, se hace referencia a la naturaleza urbanística de los títulos objeto de regulación, ya que debe ser la normativa en materia de procedimiento administrativo y de régimen local la que establezca su marco general.
Dentro del objetivo de simplificar la tramitación y clarificar la intervención de cada uno de los agentes, se plantea una triple línea de reformas. En primer lugar, aquellas que tienden a la simplificación de los procedimientos a través de la reducción de los plazos establecidos o la acumulación de trámites de diversos procedimientos. En esta línea, cabe destacar la reforma operada en la tramitación de las autorizaciones especiales en suelo no urbanizable que se excepcionan cuando se requiera evaluación de impacto ambiental, evitando la duplicidad de los procedimientos urbanísticos y ambiental y estableciendo cauces de coordinación. Por otra parte, se reduce el plazo para la aprobación definitiva de los planes generales por el órgano autonómico de seis a cuatro meses, articulando un sistema de intervención previa simultáneo con el análisis de la memoria ambiental. Asimismo, se establece el sentido positivo del silencio administrativo en aquellos supuestos en los que la legislación básica estatal no establece lo contrario.
En segundo lugar, se intenta clarificar el ámbito de actuación de cada uno de los agentes intervinientes y establecer mecanismos claros de intervención. De esta forma, se intenta disminuir la complejidad del sistema de los órganos colegiados y se suprime el Consejo de Urbanismo de Aragón, entendiendo que parte de sus funciones han sido asumidas por el Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón y, el resto, pueden ser ejercidas por los Consejos Provinciales de Urbanismo. Se intenta clarificar el trámite ambiental a través de la modificación de los artículos referentes a la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y sus modificaciones, y, a la vez, adecuar este trámite a la realidad de los instrumentos que se tramitan en los municipios de la Comunidad Autónoma, planteando su excepción en aquellos instrumentos y planes urbanísticos de pequeños municipios que no prevean áreas de desarrollo. Por último, en materia de patrimonio cultural, se posibilita la remisión a planes especiales del desarrollo de determinados aspectos del Catálogo del plan general de ordenación urbana, de forma que se permita adaptar este documento a las necesidades de cada municipio.
En tercer lugar, se quiere garantizar el acceso por parte de todos los ciudadanos al conocimiento de los instrumentos de planificación urbana. Por ello, se hace hincapié en la remisión de la normativa en soporte digital y se establece la Plataforma Urbanística de Aragón como herramienta web que permita dicho acceso e inicie el camino hacia nuevos mecanismos de participación en materia urbanística.
Se considera que las competencias del Gobierno de Aragón deben centrarse en los instrumentos de planeamiento general que son los que implican una estructuración del territorio y suponen una mayor relevancia territorial. Por ello, se prevé un procedimiento de homologación para que los informes al planeamiento de desarrollo puedan ser facultativos, se elimina la intervención autonómica en las modificaciones dotacionales al margen de la necesidad de informe de los órganos competentes y se clarifica la intervención de los órganos autonómicos en el planeamiento general.
Se suprime la intervención del Gobierno de Aragón en materia de convenios urbanísticos municipales al considerar que entra dentro de la esfera de actuación de cada Ayuntamiento.
Por último, en materia de inspección y disciplina urbanística, se considera que la intervención del Gobierno de Aragón debe ceñirse a las infracciones que supongan una afección territorial, ya que deben ser, en base al principio de subsidiariedad, las administraciones más cercanas al territorio las que lleven a cabo el resto de actuaciones.
En materia de gestión urbanística, se intenta clarificar tanto la redacción actual como el papel del propietario como agente principal del desarrollo urbanístico. Así, se suprime la figura del programa de compensación por entender que aportaba complejidad a la regulación, se retoma el régimen de aprobación de estatutos y bases regulado en el Reglamento de Gestión Urbanística estatal, incorporándose el espíritu de la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior al establecer el momento de la escritura pública como el de constitución de la junta de compensación. Por otra parte, se amplían los plazos para el cumplimiento de los deberes urbanísticos por los propietarios, se posibilita su flexibilización tanto por el municipio como por el Gobierno de Aragón, el uso provisional de solares vacantes, etc.
Uno de los principales objetivos de la reforma es el fomento de la rehabilitación. Se incorpora la figura del programa de rehabilitación, que forma parte del instrumento de planeamiento y que posibilitará la definición de ámbitos o áreas de actuación que flexibilicen los parámetros generales de la zonificación, y permitan adoptar soluciones que hagan más atractivas las actuaciones de rehabilitación urbana. Se incorpora la actuación de rehabilitación como una de las determinaciones estructurales del plan y se flexibilizan las cesiones tanto dotacionales como de aprovechamiento en aquellas áreas sujetas a actuaciones de rehabilitación.
Se intenta facilitar la utilización del suelo no urbanizable cuando con ello se pueda contribuir al desarrollo socioeconómico o a la creación de empleo, a través de una dispersión controlada de las actuaciones y, fundamentalmente, incentivando la rehabilitación de usos sobre edificaciones ya existentes o sobre suelos ya transformados. Se parte de la premisa de que la actuación del Gobierno de Aragón y la regulación de la Ley no pueden tener los mismos parámetros en suelo urbano o urbanizable que en suelo no urbanizable, sobre todo, dada la realidad de vacío demográfico de gran parte de nuestro territorio. Desde el respeto al paisaje y al valor de estos vacíos, se considera necesario respaldar iniciativas que sobre edificios existentes quieran plantear actividades económicas que puedan tender a su recuperación o a generar impactos positivos sobre el territorio. Por otra parte, se clarifican los usos y actividades que se pueden desarrollar.
Otro de los pilares de la reforma era adaptar las cargas, los requisitos de la Ley, a las necesidades de cada municipio. La propuesta de modificación realiza una reflexión sobre la necesidad de ajustar las reservas de suelo para los equipamientos a las necesidades del municipio, entendidas éstas tanto desde la perspectiva de las necesidades de la población que habita en el municipio, como de las posibilidades de mantenimiento de esos equipamientos por la Administración municipal. La reflexión no pretende suprimir usos de equipamientos o dotaciones, más bien lo que busca es una mayor eficiencia en la prestación de esos servicios, de tal forma que la ubicación de los mismos pueda complementarse acogiendo un mismo espacio distintos usos compatibles o complementarios. Será el propio planeamiento el que, a la vista de las necesidades de la población, establezca o elija qué usos implantar en los espacios, que de forma global puede exigir la normativa. También se posibilita ajustar en superficies esas dotaciones en función de la población a la que van a dar servicio, con un sistema de consultas a las administraciones competentes en materia de planificación dotacional y de infraestructuras.
Por otra parte, se suprimen los límites legales, entendiendo que debe ser el plan el que establezca claramente los parámetros de aplicación, ya que es imposible dar una solución única desde la norma a una realidad tan diversa territorialmente como la de Aragón. Así se eliminan los límites normativos de densidad, se suprime el límite cuantitativo para valorar si se encuentra en el supuesto de modificación o de revisión de un plan general, debiéndose estar a la naturaleza de la modificación, y se establece un criterio de ponderación atendiendo al principio de proporcionalidad en las cesiones a realizar en supuestos de modificación del plan general, estableciendo una posibilidad de adaptar el sistema general de espacios libres en función de la naturaleza del municipio. En todo caso, se mantiene un mínimo legal en ausencia de regulación o falta de adecuada motivación.
En el actual contexto económico y del sector inmobiliario, se considera todavía más necesario el objetivo de adecuar la urbanización al proceso de edificación: garantizar la ejecución de la urbanización paralela. Por ello, se ajustan los plazos de ejecución de las áreas de desarrollo (pasa a veinte años el horizonte temporal de gestión del plan y del suelo urbanizable y a doce años el del suelo urbano no consolidado). Se plantea el procedimiento de modificación del plan para favorecer posibles desclasificaciones de suelo en todo caso promovidas por el Ayuntamiento. Se concreta y matiza el régimen de garantías asociadas a la iniciativa empresarial (se pospone la prestación del 6% de garantía en los planes parciales de iniciativa privada al momento de inicio efectivo de la ejecución; se concreta que la garantía simultánea en las obras de edificación y urbanización se calculará sobre el coste de las obras pendientes de ejecutar; se facilita que las garantías a prestar puedan ser reales o financieras), y se establece como garantía adicional, en el caso de incrementos de densidad, la vuelta a la situación de origen en el caso de incumplimiento de los plazos de edificación y la posible exigencia de responsabilidad por daños y perjuicios.
Se considera imprescindible iniciar el proceso de coordinación de la normativa urbanística con la normativa de ordenación del territorio como primer paso hacia el objetivo de integración en un solo trámite de las autorizaciones administrativas que el Gobierno de Aragón deba dar en el procedimiento urbanístico. Por ello, se remite a la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón la regulación de los planes y proyectos de interés general de Aragón, manteniéndose la regulación de la norma urbanística con carácter transitorio en tanto no se produzca esta regulación. De esta forma se respeta la identidad de cada norma, huyendo de injerencias que dotan de inseguridad jurídica al acerbo normativo.
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